垂直改革后县级生态环境财政投入与运行调查与思考

湖南省衡阳县生态环保工作在衡阳市生态环境局精心指导，在县委、县政府“生态立县”发展战略引领下，紧紧围绕让老百姓呼得清心，吃得放心，住得安心工作目标，举全县之力打好“蓝天”、“碧水”、“净土”三大攻坚战，在全省率先开展机动车排气上路遥感检测和常态化联合执法，饮用水源标准化整治和常态化联合执法，井头、界牌矿区绿色矿区专项整治和常态化联合执法。率先完成城乡生活污水和生活垃圾处理等环保基础建设，率先建成全县重点污染源排污口视频监控、环保设施运行“环务通”监控、末端在线数据监控“三控”信息化平台，均成为全省典型被推荐到生态环境部。生态环境基础设施县级财政投入大、环境质量监测、河流水库监测、饮用水源监测、“三控平台运维”纳入县级财政预算安排投入大均居全市第一。全县环境质量明显改善，连续三年生态环境考核全市先进，全县双文明单位。为全面反映生态环境垂管后财政投运现状、存在的困惑与瓶颈，探索新的可行机制，开创生态环境工作新篇章，作为一名有幸获得首届“湖南省最美基层环保铁军”称号，并有近30年工作经历的基层环保工作经历的我，就垂改后我县生态环保财政投入运行情况进行了走访、调查统计，并初步思考目前财政运行存在的问题及对策。

一、县级生态环保财政投入运行现状

（一）人员经费市县两级分列保障。垂直管理以后，衡阳市7县生态环保分局工作人员工资和公用经费由市级财政保障和拨付，年终绩效奖和专项业务经费则由县财政预算列支，其标准统一按县同级标准执行，以衡阳县为例，公务员行政人员年终绩效优秀按10000元/人、良好等级按8000元/人发放，合格按6000元/人发放。事业编制人员优秀按9000元/人，良好按7000元/人、合格按5000元/人发放；衡阳县生态环境分局业务经费县财政每年预算拨付350万元。

（二）环保基础设施建设与运维投入巨大。2020年至2021年两年，我县生态环保领域环保基础设施建设与运维县级财政投入为15992.58万，2020年8977.29万元和2021年7015.29万元。其中生态分局专项业务费580.69万元，环卫生活垃圾清运与填埋处理费6874.76万元。住建局污水处理建设费3824.13万元，运维费2893.54万元。农业农村人居环境及改厕改厨1700万元。水利局河道保洁139.46万元。

（三）环境污染治理投入主要是中央、省级支持和贷款融资。2020年至2021年，我县生态环保涉水、土、气环境治理7个项目资金7701万元，全部资金来源为中央、省级财政资金支持，农村耕地重金属治理示范项目资金7000余万元来源于银行贷款，全县乡镇污水处理厂建设经费2.5亿元靠城乡投融资建设。

（四）环保监管能力建设投入及运维举步维艰。衡阳县在加强生态环保监管能力科技化、信息化方面主动作为，主动投入，先行先试。先后投资200万元首个率先采购机动车上路遥感检测车，投资196万元建成县重点污染源视频监控，环保设施运行过程“政务通”监控和末端排污口数据在线三控平台，也是全国首个机动车尾气、饮用水源和界牌瓷泥矿区3个常态化监管和联合执法的县级城市。后续3个常态化监管和联合执法队直接运行成本达200万元/年，三控平台网络与运维费达150万元。

（五）生态环保专项业务工作支出繁多。据新的调查统计，近2年来，上级安排和列入考核的专项业务工作达18项，主要包括生态文明示范县创建、全县十四五规划编制、全县突发事件应急预案、重污染天气应急预案、畜禽养殖污染防治规划、入河排污口排查整治规划、饮用水源基础状况评估、农村生活污水治理规划、疑似污染地块调查与勘探、乡镇集中式饮用水源水质监测、农村环境质量监测、重点污染源监测、移动源路检、非道路移动机械检测和编码登记、监测平台运维和重点监测设备采购，所需经费达到700万元/年，全靠县级财政预算安排。

（六）生态损害偿未纳入市县财政预算。省级以上出台和建立了流域水环境质量奖惩方案和机制，区域空气环境质量未出台相关方案，生态损害补偿只明确有主损害赔偿，市县两级未建立和完善流域区域环境质量奖补和无主历史遗留生态损害修复责任机制，也没有将相关经费纳入市县级财政预。

二、财政投入运行存在问题及隐患

（一）县级环保人员经费市级财政未统一标准预算保障，成为基层一级环保人员积极性发挥的重要制约因素。垂改后，县分局人员年终绩效奖由县级考核和县级财政保障并按县级标准发放，市县两级人员绩效奖差别1倍以上，呈现出同城同工不同酬现象，严重损害县级基层环保人员的工作积极性和环保事业的发展。

（二）生态环境基础设施建设运维缺口大，成为地方政府的重要新增债务。生态环境基础设施主要包括生态环境监管能力建设、生活污水和生活垃圾处理三大块，城镇和园区生活污水和生活垃圾处理设施建设费用达7.3亿元，其中生活污水处理设施建设费用3.5亿元，垃圾中转站建设及焚烧发电设施建设费用3.8亿元，两块运维费用近8000万元/年，其中生活污水处理设施运维费用2890万元/年，生活垃圾处理设施运维费用5000万元/年。县级生态环境监管能力建设刚起步，仅建成信息化监管平台，监测执法业务用房建设、执法用车和仪器设备采购还未启动，这些投入国家和省级财政预算未统筹和安排，成为地方财政的重要包袱和新增债务。

（三）上级安排并纳入考核的业务工作无经费保障，成为县分局业务工作推进缓慢的重要因素。据初步统计，衡阳县分局近2年需要推进和完成的业务考核工作达18项之多，每年需要建设和运维经费达700余万元，中央省市财政均未纳入预算安排，全靠县级财政保障，十分艰难且不现实，就衡阳县而言，生态环境保护业务工作县财政已预算安排专项经费350万元，但缺口仍有一半，其他县市区缺口可能更大，也成为困扰县生态环境分局工作推进最头疼的事。

（四）环保监管能力建设和运维经费未统筹安排，成为县级基层生态环境监管能力弱的重要因素。衡阳县生态环境分局现有人员147人，仅有办公用房500余平方米，仅有执法监测用车5辆，按照生态环境部关于二级生态环境综合行政执法大队和二级环境监测站人均办公用房要达到9平方米、8名执法人员配备1台公务用车的标准，我县差距甚远，全局147名工作人员业务用房严重不足，执法监测用车严重不足，监测监管设备更新严重滞后，监测设备用房严重不足，不能满足要求，严重影响生态环执法效能。

（五）环境污染治理和修复前期经费无来源，成为挫伤县级包装和申报上级专项资金积极性的重要因素。生态环境污染治理项目不同于其他部门，项目申报前期工作量大，需要经费多，主要包括现场初步调查报告、详查与勘探及其方案编制、风险评估报告编制与评审、实施方案编制与评审五大步骤，包装一个项目前期需要的五大步骤经费达100万元以上，中央省级已经明确项目申报前期经费不纳入项目经费列支，由县级财政保障，但县级财政是吃饭财政，将前期经费纳入预算并列支极不现实，因此成为困扰县级层面牵头包装申报项目的重要因素，不包装争取上级资金支持，环境污染问题无法根治，争取上级资金后，前期经费纳入项目资金列支审计过不了关，且面临被追责的风险。

（六）生态环境损害赔偿机制不健全，已成为制约区域流域环境质量改善的重要因素。省级财政和生态环境已经出台流域水生态环境质量改善奖补方案，但方案中对跨市横向奖补合同签订没有作出约束性规定，导致跨市合同签订无法落实，同时，省级没有对区域空气环境质量和无主生态损害前期调查检测评估方案编制及生态修复责任资金来源保障作出相应规定，也未出台相关方案，直接导致地方政府对生态环境改善和生态损害案件上报修复持观望等待态度，严重制约区域生态修复和区域大气环境质量改善的重视。

三、突破垂改后县级财政保障瓶颈的对策与思考

（一）统一部署，加快推进实现人员经费市级保障工作。县生态环境分局人员经费上收管理已有3个年头，其人员经费一个单位两种体制、两个标已明显利大于弊，既不利于基层人员管理和积极性发挥，还不利于队伍人心稳定和环保事业发展，更有悖于中央生态环境保护垂直管理改革的初衷和精神的贯彻落实，因此，省市两级人民政府、财政和生态环境部门应站在贯彻习近平生态文明思想的政治高度上统筹谋划，统一部署、统一标准、同城同待遇，尽快出台相关规定，改变目前县级生态环境部门工作人员经费同城不同待遇的局面，推进生态环保垂直改革政策落地生根开花结果。

（二）量力而行，分步有序推进环保基础设施建设进度。综合考虑国家省市县级财政支付和保障能力，科学概算生活污水、生活垃圾处理设施及环保监管能力建设所需经费，出台相关工作规划，按轻重缓急，分步推进三大块监管能力项目建设，明确资金筹措和运行成本奖补方案，切实缓解地方政府项目建设资金筹措难和新的举债压力。

（三）出台政策，明确生态环境保护项目申报前期列支渠道。现有政策已经明确生态环境治理修复项目前期调查、详查勘探、风险评估和实施方案编制5大块经费不在项目专项资金中列支，由地方财政保障，这与地方县级财政的保障能力不相配，在项目实施过程中无法得到落实，各级审计也无法通过。因此建议国、省生态环境和财政部门从实际出发，修改完善并明确项目申报前期经费保障渠道，50%由市级财政列支，50%由县级财政列支，全面解除地方政府申报项目前期经费筹措后期审计担责的思想束缚，全面提升项目申报的积极性，为争取国家级专项资金到处精神障碍和行动绊脚石。

（四）科学规划，分步有序推进环保业务工作。省、市生态环境保护业务主管部门要围绕突出重点、突破难点，摸清县级财政生态环保业务工作预算安排现状，科学规划和筹措安排全局性业务工作，做到五年一规划、一年一安排，同时建立和完善超出县级财政保障能力的业务工作经费由省、市、县三级分担的联动预算安排工作机制。

（五）制定标准，着力保障县级生态环境监管能力建设投入。建议上级生态环境部门联合财政部门等相关职能部门联合出台基层生态环境执法监测监管能力建设五年规划，明确执法监测业务用房，、监测执法设备车辆配置和环境监控信息化平台建设相关标准、实施方案和资金来源保障，从上而下分年度逐年改善，改变环保执法监测业务用房不足、车辆无法保障监控技术手段严重滞后新形势下环保垂改不相配的现状。

（六）完善机制，加快推进生态环境损害修复补偿工作。一是建议省级层面生态环境和财政部门协同研究，修改完善和出台《流域水环境横向生态补偿机制》，明确和压实党委政府流域水环境改善责任状签订责任，环境质量改善责任以及同奖同罚三大责任；二是建议省及层面出台区域大气、土壤环境质量年度改善奖补方案，压实地方党委政府大气土壤生态环境质量改善责任，将环境质量的优劣作为地方党委政府人气和晋职晋升的审计依据；三是建议省级层面出台区域生态环境损害调查评估修复责任机制，明确地方党委政府对地方生态损害调查评估上报和无主生态损害修复主体责任，规定无主历史遗留生态损害的调查评估和修复国家省市县及列支保障渠道，切实推进生态损害修复工作，为全面遏制区域内生态破坏或损害行为提供政策机制和经费保障。（文/湖南省衡阳市生态环境局衡阳县分局党组成员、副局长王高良）

责任编辑：刘霞