关于制约村级集体经济发展的重点难点问题的调查与思考

中共湖南省委《关于全面加强基层建设的若干意见》中明确提出了：“大力扶持新型农村集体经济组织，发展村级集体经济，增强乡村治理能力”的具体要求。《湖南省乡村振兴战略规划（2018—2022年）》也明确指出了：“村级集体经济整体薄弱，乡村治理能力和体系亟待强化”的问题。发展壮大村级集体经济，是关系农村经济社会发展的重大问题，是实施乡村振兴战略、打赢脱贫攻坚战的重要保障，对于巩固党在农村的执政基础，实现全面建成小康社会奋斗目标具有十分重要的意义。发展壮大集体经济不仅仅是经济问题，也是政治问题，是基层党建的基础工程。为此，我们进行了调研和探讨，并做出了一些有益思考。

一、基本情况

衡东县辖15镇2乡、233个行政村、23个社区。2016年有村级集体经济收入的村35个，占15%，村级集体经济收入总量为97.73万元；2017年有村级集体经济收入的村53个，占22%，村级集体经济收入总量为121.67万元；2018年有村级集体经济收入的村93个，占36%，村级集体经济收入总量为227.78万元。2019年7月出台了《衡东县推进村级集体经济发展三年（2019-2021年）行动方案（试行）》，明确了八种村级集体经济发展模式，目标到2019年底全面消除集体经济“空壳村”，所有省级贫困村集体经济收入达到5万元以上。至2019年底，全面消除了村级集体经济“空壳村”，村级集体经济收入增至861.85万元。对比近几年村级集体经济发展情况，我县有村级集体经济的村占比量和村级集体经济收入总量均呈上升趋势，但占比量和收入总量增长幅度均很缓慢，且在有村级集体收入的村中，绝大部分村级集体经济主要来源于政策性、资源性、资产性等三个方面的收入，经营性收入很少，且总量较小，收入不固定的现状没有得到根本性改变。同时，在方案出台后，对于村级集体经济发展的刺激作用还不够明显。

二、问题及原因分析

第一，因循守旧思想根深蒂固。调研发现，部分村党组织书记对发展村级集体经济的思想保守陈旧，具体表现为“三重”：一是守摊思想严重。部分村党组织书记认为目前村里的基础设施基本完备，且每年村级转移支付和自己争取的一些资金足以保障村里运转，安于这种现状，对于如何利用并村后闲置资产、村里资源优势等发展村级集体经济没有动力。加上目前对村级财务管理很严格，“明哲保身”有所顾忌，也不想发展。二是畏难思想严重。虽然部分村党组织书记对发展村级集体经济有一些“懵懂”的想法，但是前怕狼后怕虎，既怕因发展村级集体经济不当而造成新一轮负债，更怕群众埋怨、组织不满。因此，在诸多困难面前停下了脚步，把想法扼杀在萌芽状态。三是依赖思想严重。长期形成了“坐、等、靠、要”的思想，等着上级来资金、来项目发展村级集体经济，缺乏主观能动性，对于组织发动群众参与发展村级集体经济的办法很少。

第二，发展壮大举措黔驴技穷。发展村级集体经济办法不多的问题普遍存在，主要表现在三个方面：一是“望洋兴叹”，本身没办法。对于发展村级集体经济本身没有好的思路，亦或者虽然有思路，但是不知如何来发展村级集体经济，不知道从何处下手、从哪里启动。二是“胡乱上马”，领着乱作为。看到其它村的村级集体经济发展很好，对发展村级集体经济的热情很高，但是对选取什么项目发展村级集体经济没有做过多的思考，胡乱上马发展项目，导致“血本无归”。三是“杯弓蛇影”，不敢再突破。因在发展村级集体经济中管理不善、市场价格波动等原因，导致村级集体经济发展不成功，之后，也没有及时总结经验教训，不敢再进行尝试。

第三，带头领军人才屈指可数。调研反映，人才匮乏是影响村级集体经济发展的重要因素，主要表现在三个方面：一是本土人才留不住。在外发展较好的本乡本土人才，其产业、人脉、家庭等均在外，回家发展要重起炉灶，加之相较于东部沿海等发达地方，发展环境还不够优，出于其自身长期发展和照顾家庭的考虑，不愿留在本乡本土发展。二是外面资金引不进。除少数村拥有区域、资源、人文等优势外，大多数村并没有特别的优势，且基层组织服务功能不完善，招商引资没有足够的吸引力。三是后备人才储备不足。虽然对储备村级后备干部有明确的要求，但不少村存在“拉夫凑数”的心理，对年富力强在家人员底子不清，未把真正的人才纳入后备人才库。

第四，启动营运资金捉襟见肘。发展村级集体经济资金匮乏，主要表现在“三少”：一是政策资金整合少。对于相关涉农部门下拨的资金没有在政策允许范围内充分进行整合，有效用于村级集体经济发展。二是社会资金聚集少。因村级集体经济发展的不可预见性，大多数群众抱着观望心态，除少数人愿意做“第一个吃螃蟹的人”外，多数人不愿意把资金冒险投入到村级集体经济发展中来，更愿意把资金投入到风险较小、稳定获利的投资中。三是上级资金拨付少。受近年经济下行压力，特别是受新冠疫情的影响，县财政不够宽裕，财政资金主要用于保工资保保运转保民生。因此，对发展村级集体经济的投入力度还有掣肘，每年投入用于发展村级集体经济的专项资金有限。

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造成以上问题的原因是多方面的，既有客观因素，更有主观原因，主要有四个方面：

第一，政治站位不高，缺少“大格局”。一是眼界视野狭隘。受制于眼界的狭隘，不能调整视角，站在全党全中央的角度去看待乡村振兴这一战略，去感同身受发展村级集体经济这一重大部署，总认为推动乡镇振兴和发展村级集体经济应该是上级考虑的事情，眼中只有自己的那“一亩三分地”。二是身份定位不清。部分村党组织书记把自己等同于普通的管理者，没有清醒认识到自己既是党组织的“负责人”，也是村里的“带头人”，带领发展村级集体经济就是自己的本职工作、就是自己应负的责任。三是奉献精神缺乏。发展村级集体经济本就是一项困难重重的工作，不是“简简单单、敲锣打鼓”就能实现的。个别村党组织书记把“自家”与“公家”的事情区分的一清二楚，不能把“公家”的事情当自己的事情来办，加之发展村级集体经济是很难办的“公家”事，在发展村级集体经济上，既不想出钱、也不想出力，更不想承担风险。

第二，自身能力不强，缺少“高见地”。一是学习弱化，“力有不逮”抓发展。由于没有解决好工学矛盾，平时疏于学习，对新理论新思想新论断没有学深悟透，对新形势认识不清，没有树立新发展理念，工作能力不足，只能放弃村级集体经济发展。二是思维僵化，“趋之若鹜”抓发展。“照搬照抄”其它村村级集体经济发展模式，没有因地制宜、结合实际、发挥优势，切实找准符合自身发展的路子。即使“瞎猫碰上死耗子”，碰巧找准了路子，也是跟着别人后头跑，缺乏核心竞争力。三是模式固化，“墨守成规”抓发展。对发展村级集体经济的成功经验、创新举措不闻不问，始终保持着“以不变应万变”的心态，发展村级集体经济靠“蛮干”，在发展村级集体经济上走错路、走弯路。

第三，人才支撑不足，缺少“好平台”。一方面是发展环境不优，村里总体缺乏较好的营商环境，不论对于外来投资者还是本土人士来投资，总有一些村民抱着“碰瓷”的心理，干扰阻碍项目的顺利进行，加之，服务型基层党组织构建还未成型，不能为投资者提供周到细致的服务，因此无法吸引到“投资人”。另一方面是培育不够，对志愿在本乡本土发展的人员，关注和关心过少，对一些可培育的好苗子，尽管通过农民大学生培养、电商培训等方式进行培育，但分类培训、因材施教不够精准，因此无法培育出“创业人”。

第四，资金渠道不畅，缺少“源动力”。一方面本身发展缓慢，受到关注较少。在全面推行乡村振兴的大形势下，多数村创新推动发展缓慢，没有形成产业规模和亮点特色，受到上级部门关注很少，更多的资金和政策向少数受关注度较高的村倾斜，自身在资金和政策方面得不到实惠。同时，群众看不到发展村级集体经济的希望，出现“干部在干，群众在看”的现象。另一方面本身资源有限，争资跑项较少。个别村具有区位优势、资源优势和人脉优势，在争资跑项方面更有便利，资金和项目容易争取更多。

三、启示与思考

第一，突出组织引领，发挥“支部带动，群众参与”的上下同欲效应。坚决贯彻落实“把党的政治建设摆在首位”的要求，建强基层党组织，注重增强基层党组织战斗力、凝聚力、向心力，将党员群众凝聚在一起，切实发挥党组织在发展壮大村级集体经济中的政治引领作用。一是选准一个带头人。“火车跑得快，全靠车头带”。严格按照“政治上靠得住、发展上有本事、农民群众信得过”的选人标准，全面把握人选的致富本领、责任意识和奉献精神，努力把既有产业项目能够带头致富，又有事业心和责任心想带领群众致富的人选出来。二是配强一套班子。“群众富不富，关键看支部。”针对目前农村“两委”班子成员整体年龄偏大、结构不合理、断层断档等问题，下大力气优化班子结构，选优配强村“两委”班子，注重从文化程度高、经营大户、农村致富能手、外出务工返乡农民、复员退伍军人、个体经营大户、大学生村官中推荐村“两委”候选人，把大家认可的，有能力、会干事、肯干事、能干事的选进村“两委”班子。三是打造一支队伍。切实发挥党员先锋模范带头作用，利用无职党员设岗定责、党员积分管理、党员评星定级量化管理等措施，充分发挥普通党员参与村里各项工作的积极性。同时，实行村级后备干部培养计划，确保每个村(社区)至少储备2名中青年后备力量，打造一支新生力量军。

第二，打造三大平台，汇聚“培育为主，引进并行”的精英人才力量。树立“种好梧桐树，引得凤凰来”的理念，着力打造招才引智三大平台，为村级集体经济发展提供强有力的人才支撑和智力保障。一是打造服务平台。紧紧围绕“服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员”五个方面的内容，打造服务人文经济社会发展的平台。以村（居）党组织为核心、村民自治和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、各种经济社会服务组织为补充，推动建立和完善基层组织体系，使各类组织各有其位、各司其职，充分发挥在基层社会治理中的积极作用，拓展党组织的服务功能，真正做到急事难事见干部、政策宣传见干部、化解矛盾见干部、项目推进见干部。二是打造创业平台。以“大众创业、万众创新”为契机，将党员的先进性与创客融合，大力培育农村党员创客，打造创业平台。邀请、聘请相关部门行业的专业人士、农业产业带头人以及“土专家”“田秀才”等担任党员创客教师，为党员创客传授创业经验。选取一批具有一定代表性的种养殖基地、农村电商和乡村旅游点为农村党员创客培训基地，为农村党员创客提供实践场所和交流平台。同时，通过无偿资助、偿还性资助、贷款贴息、风险补偿等方式，对创客项目、创客服务、成果转化和创客活动予以支持。三是打造培育平台。根据村干部队伍的结构和现状，坚持集中培训与分散培训相结合、理论学习与实践操作相结合、公共教育与个性教育相结合的方式，科学安排教育培训规划，注重分门别类因材施教，打造培育平台。充分发挥县委党校培训主阵地的作用，利用“流动党校”和农村现代远程教育等多种形式开展教学，组织学习党的基层路线方针政策、乡村振兴、乡村治理、市场经济知识、法律知识等，提高他们带领群众勤劳致富、科学致富的能力。同时，结合村后备干部的个人特点和培养方向，采取“传、帮、带”等方式，让村后备干部多进行锻炼，参与到村级事务中来，提高参与决策和管理服务的能力和水平，促进村后备干部成长。

第三，强化制度保障，构建“结构稳定，科学合理”的经营运行体系。不断加强发展村级集体经济的制度保障，让村级集体经济在制度的规范下彰显活力。一是健全资金投入机制。构建财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局。充分发挥财政资金的引导作用，每年固定投入村级集体经济引导资金，支持村级集体经济发展。建立涉农资金统筹整合长效机制，提高资金配置效率，整合涉农资金优先用于村级集体经济发展。设立乡村振兴发展基金，加强对社会闲散资金的吸收，引导社会资本投向农村。建立财政支农稳定增长机制，健全农村产权抵押融资配套政策和信贷担保体系。强化“三资”清查工作成果运用，规范资产管理，增加村级集体经济收入。加快形成农村新产业新业态发展用地保障机制，每年新增建设用地计划指标的一定比例支持乡村发展。二是健全产权改革机制。继续以放活土地经营权为重点深化农业农村改革，促进要素更多流向农业农村，激活主体、激活要素、激活市场。加快农村集体产权制度改革，建立现代农村产权制度，推动农村资源变资产、资金变股金、农民变股东改革。积极推动农村承包地和宅基地“三权分置”改革，发展多种形式的适度规模经营，推行农村集体经营性建设用地入市，采取多种方式盘活闲置房屋和宅基地，增加农民财产性收入和发展壮大村级集体经济。三健全风险防控机制。加强村级集体经济项目选择的风险论证，建立健全多主体、多渠道的风险分担机制。针对可能出现的日常资源资产管理、资金和财务管理、非生产性开支管理、债权债务管理、工程建设项目管理等领域的易发、高发事项，加强分析研判，积极采取有效措施，及时做好防范处置。

第四，坚持宽严相济，激发“奖励有度，惩处有力”的内生动力。通过激励担当作为干部和问责一批不担当不作为干部的办法，激发各级党员干部推动村级集体经济发展的干事热情。一是建立考核运用机制，以真实绩论英雄。把扶持壮大村级集体经济纳入年度考核的重要内容，把村级集体经济发展情况作为干部实绩考核评价的重要依据，并纳入基层党组织书记党建述职评议考核的重要内容，作为是否胜任工作岗位的重要依据。二是建立双重激励机制，让有为者有奔头。在经济待遇方面给予激励，对村级集体经济负责人实施“基本报酬+绩效奖励+集体经济发展创收奖励”的报酬补贴制度。设立村级集体经济发展单项奖，对发展村级集体经济工作成效显著的村给予表彰，评选表彰村级集体经济发展前三强和进步前十强村。另外，在政治待遇方面给予激励，对发展村集体经济做出突出贡献的党员、干部进行表彰，符合选用条件的，优先提拔使用；对村（社区）干部在发展村级集体经济成效显著的，在政策允许情况下，可以适当放宽年龄学历要求。同时，建立健全容错纠错机制，落实好“三个区分开来”，保护广大干部在发展村级集体经济中的积极性、主动性和创造性。三是建立负向问责机制，令无为者失舞台。对发展村级集体经济不力的领导干部，将进行调整；对毫无作为和成效的村党组织书记，在换届中不予提名。

文/中共衡东县委常委、组织部长  李一帆

责任编辑：刘霞